Attività di gestione di magazzini generali - R.d.l. 1.7.1926, n.2290 e R.d. 16.1.1927, n.126 - Determinazione dell’ammontare della cauzione prevista dall’art. 2 del R.d. 16.1.1927, n.126, come da ultimo sostituito dal comma 1 dell’art.1 del d.P.R. 9 luglio 2010, n.137 - Indicazioni in merito allo svolgimento dell’attività ispettiva

La presente circolare è diretta in particolare alle Camere di commercio nel cui territorio di competenza sono presenti attività di gestione di magazzino generale, ma è indirizzata a tutte le Camere potenzialmente competenti nel caso di nuovi avvii di tale attività nella loro circoscrizione di competenza .

A seguito dell’adozione di provvedimenti in merito alla competenza in materia di magazzini generali, con la conseguente attribuzione della materia stessa alla divisione VI della scrivente Direzione generale a partire dal 15 novembre 2014 , erano state diramate due circolari dirette alle Camere di commercio ( n.ri 3679 e 3680 ) con l’intento di fornire informative ed acquisire elementi per poi procedere ad un riordino delle attività inerenti la gestione delle procedure amministrative previste dalla normativa vigente in materia.

Tra gli aspetti critici che la scrivente ha ritenuto meritevoli di maggiore attenzione vi è quello che riguarda la determinazione dell’ammontare della cauzione prevista dall’art.2 del R.d. 16.1.1927, n.126. Tale disposizione, nella sua formulazione attuale, introdotta dal comma 1 dell’art.1 del d.P.R. 9 luglio 2010, n.137, prevede che " l’esercente il magazzino generale a garanzia delle obbligazioni verso l’erario, i depositanti e i loro aventi causa ha l’obbligo di prestare una congrua cauzione nella misura determinata dal Ministero dello sviluppo economico, non inferiore ad euro 14.000, né superiore ad euro 700.000. I predetti importi possono essere aggiornati con periodicità non inferiore ad un triennio con decreto del Ministero dello sviluppo economico tenendo conto delle variazioni dell’indice nazionale dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati accertate dall’ISTAT".

L’importo della cauzione in base alla normativa vigente è individuato in fase di avvio dell’attività di magazzino generale ed eventualmente rivisto in relazione alle vicende che via via coinvolgono l’impresa che gestisce il magazzino stesso.

Come è noto la disposizione in questione è, ad oggi, disapplicata per quanto riguarda l’entità della cauzione e (come da indicazioni fornite dal Ministero dello sviluppo economico con nota n.221319 del 21 giugno 1994) la cauzione stessa viene versata in misura pari al massimo del valore previsto dalla normativa previgente che stabiliva come valore minimo £ 1.000.000 e come valore massimo £ 50.000.000. Pertanto attualmente, l’importo della cauzione per la gestione di un magazzino generale ammonta ad € 25.823,00.

Tale "prassi" non sembra cogliere l’obiettivo che la relativa disposizione intendeva tutelare e cioè quello di assicurare una forma di garanzia proporzionata ed adeguata di reintegro a favore dell’erario, dei depositanti e dei loro aventi causa eventualmente danneggiati da parte del gestore del magazzino generale nell’esercizio della sua attività.

Tale intenzione espressa nella prima formulazione della normativa di settore, risalente al 1927 si è mantenuta costante tanto che con le nuove disposizioni introdotte nel 2010 il legislatore stesso si è preoccupato di procedere ad un adeguamento delle cifre minime e massime di cauzione già previste, nonché a prevedere anche un meccanismo di eventuale periodico aggiornamento di tali importi minimi e massimi ove si determinino generali esigenze di adeguamento della cauzione stessa che non trovino già adeguata soluzione nella possibilità di variare la cauzione fra il predetto importo minimo e quello massimo.

Si evidenzia che tale eventuale aggiornamento periodico non è stato finora ritenuto necessario, sia per la non elevata incidenza dell’inflazione, sia per l’evidente esigenza di procedere prima ad un congruo periodo di effettiva applicazione della nuova disposizione, sia per la predetta possibilità di tenere almeno in parte conto anche degli effetti dell’inflazione nella determinazione della cauzione fra minimo e massimo consentiti, ove effettuata tenendo conto a sua volta anche di indicatori che risentono dell’inflazione quali i ricavi e l’importo delle fedi di deposito rilasciate.

Occorre, tuttavia, superare con urgenza il ritardo di prima attuazione delle nuove disposizioni in quanto non si può non rilevare che la richiamata cifra fissa di € 25.823,00 può non rivelarsi adeguata alla potenziale entità del danno: in alcuni casi per eccesso, in altri casi per difetto. Con la conseguenza che alcune imprese si trovano ad immobilizzare una cifra superiore all’eventuale ammontare del danno arrecabile (si ritiene siano casi rari vista la cifra) mentre altre imprese attraverso l’impegno di una cifra relativamente importante adempiono all’obbligo di legge, ma si trovano costretti ad integrare la copertura stipulando un’ulteriore autonoma polizza assicurativa. Altrimenti ed in mancanza, il danno può rimanere non risarcito con conseguente sofferenza dei privati depositanti o dell’erario.

Per le motivazioni esposte la scrivente ritiene di dover intervenire introducendo un sistema di determinazione dell’ammontare della cauzione basato su criteri che assicurino un livello di trasparenza il più possibile soddisfacente e che consentano l’automatica assegnazione dei magazzini generali a singole fasce di valore della cauzione collocate fra l’ammontare minimo (euro 14.000) e massimo (euro 700.000) previsto dal legislatore.

L’obiettivo è quello di predisporre un adeguato strumento per l’operatore che intende avviare o modificare l’attività di magazzino generale, per la determinazione della cauzione il cui specifico ammontare per la singola azienda, è comunicato dall’azienda stessa attraverso l’apposito modello SCIA.

A questo scopo la scrivente ha provveduto a richiedere dati e informazioni sui singoli magazzini presenti del territorio (dati richiesti con le circolari n. 3679 e n. 3680) e, attraverso l’osservazione del materiale raccolto, ha predisposto le tabelle contenute negli allegati A e B alla presente circolare.

E’ doveroso precisare che la normativa di adeguamento dei depositi cauzionali risale ad epoca antecedente l’entrata in vigore del d. lgs. n.147 del 2012 (cfr.art.18, comma 1), che ha ricondotto all’istituto della SCIA l’attività di apertura, modificazione, ampliamento ed esercizio di magazzino generale. Pertanto, non essendo ora possibile provvedere da parte del Ministero a fissare l’entità della cauzione dovuta da ciascun magazzino generale in occasione dei singoli provvedimenti autorizzatori e delle modifiche degli stessi, appare indispensabile adottare un provvedimento di determinazione amministrativa di carattere generale. Al fine di dare implementazione all’indicazione contenuta nell’art.1, comma 1, del d.P.R., n.137 del 9 luglio 2010, sopra richiamato, si è, pertanto, ritenuto, con la presente circolare, di introdurre uno strumento idoneo ad individuare un sistema equo per:

- rideterminare la cauzione per gli esercizi in essere;

- fissare la cauzione per gli esercizi che avviano l’attività;

-  aggiornare la cauzione nel tempo.

A tale scopo sono stati individuati degli indicatori oggettivi per consentire alle imprese del settore di autodeterminare preventivamente, in fase di compilazione della SCIA di apertura e poi di aggiornare annualmente il quantum della cauzione delle imprese già attive sempre attraverso l’invio di apposita SCIA.

La scrivente si riserva, peraltro, il compito di verificare la corrispondenza dell’ammontare della cauzione dichiarato, all’algoritmo di calcolo predetto in sede di controllo successivo ex art.19, commi 1 e 3 della legge n. 241/1990 .

L’algoritmo di calcolo è una formula a valori ponderati che prende in considerazione i principali indicatori di attività dei magazzini generali.

Essi sono: i ricavi annui specifici dell’attività di magazzino generale, il valore complessivo annuo delle fedi di deposito o note di pegno rilasciate, la superficie dell’esercizio, con diversa ponderazione dei singoli indicatori. Inoltre sono presi in considerazione anche il capitale versato (limitatamente ai soggetti giuridici cui tale concetto sia applicabile) e il massimale dell’eventuale polizza assicurativa stipulata dall’esercente, considerandoli quali bonus, a scomputo della cauzione, atteso il medesimo interesse protetto direttamente o indirettamente.

Per quanto riguarda il dato relativo alla superficie del magazzino si precisa che va presa in considerazione l’intera metratura autorizzata ritenendo indifferente ai fini della determinazione della cauzione se si tratti di superficie coperta o scoperta ovvero che sia concessa a terzi per attività di deposito secondo le varie modalità in uso ( ad es. "vuoto per pieno" ).

Il calcolo degli indicatori costituenti l'algoritmo è realizzato con scorrimento annuale sulla base della media dei valori maturati nell'ultimo triennio quanto ai ricavi ed alle fedi di deposito. Quanto alla superficie complessiva , al capitale versato ed all’importo del massimale della copertura assicurativa gli stessi sono riferiti alla situazione effettiva alla data di avvio dell’attività e, successivamente, al 30 giugno di ciascun anno.

Anche per i magazzini derivanti da operazioni societarie straordinarie (fusione, scissione, trasformazione...), meramente formali (mutazioni di denominazione...), cessioni (parziali, totali, conferimento...) e, comunque, operazioni che coinvolgono l'azienda, si considera in ogni caso la media nel triennio includendo anche i valori maturati pro tempore dal dante causa. Per i magazzini operanti da meno di tre anni i valori di riferimento sono quelli maturati nel biennio precedente o nel singolo anno di esercizio precedente.

Ai fini della composizione dei fattori dell’algoritmo si è provveduto ad individuare quattro tabelle (allegato A). La prima , relativa all’ammontare in euro dei "RICAVI" è suddivisa in quattro fasce e per ogni fascia è attribuito un punteggio crescente. Si tratta ovviamente dei ricavi propri, per l’attività svolta dal magazzino generale, complessivi, cioè comprensivi anche degli eventuali ricavi per merci estere.

La seconda tabella "FEDI DI DEPOSITO", anch’essa suddivisa in quattro fasce con corrispondente punteggio, si riferisce all’ammontare in euro dei valori delle fedi di deposito emesse.

La terza tabella "SUPERFICIE" è anch’essa divisa in quattro fasce con corrispondente punteggio ed ha come parametro la superficie complessiva espressa in metri quadrati (coperta e scoperta) destinata a magazzini generale.

La quarta tabella "MASSIMALI ASSICURATIVI", ugualmente divisa in quattro fasce progressive, ha come parametro di riferimento il massimale assicurato complessivo per i rischi derivanti dall’esercizio dell’attività di magazzino generale. Ad ogni fascia corrisponde un punteggio negativo progressivo dalla fascia dei massimali più bassi a quelli più alti.

L’ultima tabella "CAPITALE SOCIALE" è riferita al capitale sottoscritto e versato, a norma dell’articolo 80-quinquies, comma 7 del d.lgs. n. 59/2010, è sempre divisa in quattro fasce progressive, ed anche ad essa è attribuito un corrispondente punteggio negativo progressivo dal capitale più basso a quello più alto. Le ultime due tabelle, tutelando, in maniera diversa, il medesimo interesse sottostante al deposito cauzionale, sono considerate a scomputo del punteggio finale .

L’algoritmo calcolatorio prevede la sommatoria algebrica del punteggio ottenuto in ciascuna delle 5 tabelle e può essere rappresentata come segue: U (punteggio RICAVI + punteggio FEDI DI DEPOSITO + punteggio SUPERFICIE - punteggio MASSIMALI ASSICURATIVI - punteggio CAPITALE SOCIALE). Il risultato finale esprime un punteggio al quale corrisponde (tabella B) il quantum cauzionale.

I magazzini ad oggi operanti sono tenuti a provvedere all’ adeguamento del valore della cauzione attuale, applicando i criteri introdotti con la presente circolare, nel termine di sei mesi dalla data della circolare stessa. Inoltre sono tenuti, a regime, a rivedere annualmente il valore della cauzione sulla base dell’eventuale modifica del valore di uno o più indicatori. Il termine per provvedere all’aggiornamento, in questo caso, è fissato al 30 luglio di ciascun anno, ovvero è di 30 giorni dall’approvazione del bilancio.

Ovviamente, l’aggiornamento è necessario solo nel caso in cui il mutare degli indici comporti il passaggio a fascia diversa.

Le imprese che determinano la cauzione per la prima volta, quindi in fase di avvio dell’attività, in assenza del bilancio nel primo anno di vita dovranno prendere in considerazione, relativamente ai ricavi ed alle fedi di deposito, la previsione del volume dell’attività formalizzata tramite dichiarazione sottoscritta dal legale rappresentante .

Si procede pertanto a parziale modifica del modello SCIA, nel quale è prevista l’espressa indicazione dei valori presi a parametro per la determinazione della cauzione che devono essere comunicati in fase di avvio dell’attività ed in occasione di ogni variazione successiva della cauzione stessa. Alla presente si allega pertanto il modello SCIA rivisto, che tiene conto delle suddette modifiche (allegato C).

Con l’occasione la scrivente ritiene opportuno anche formulare alcune osservazioni in merito all’attività di vigilanza svolta dalle Camere di commercio. A norma di legge le Camere di commercio hanno facoltà di procedere ad ispezioni in qualunque momento effettuando delle verifiche sulla gestione dell’attività sia con riguardo alle merci che con riguardo all’amministrazione del magazzino.

Dell’attività ispettiva le Camere, a norma dell’art.16 del R.d.l. n.2290/1926, " ragguaglieranno senza indugio il Ministero dello sviluppo economico al quale in ogni caso riferiranno annualmente sull’andamento dei magazzini generali esistenti nel proprio distretto".

In attuazione di tali disposizioni la scrivente riceve i rapporti annuali redatti dai funzionari ispettori prendendo atto di quanto in essi riferito ed eventualmente adottando iniziative in merito ad alcuni aspetti critici emersi nel corso dell’ispezione.

Tuttavia più volte è capitato che la scrivente abbia rilevato incongruenze fra le risultanze del verbale ispettivo e i dati a disposizione della scrivente medesima. Ci si riferisce, ad esempio, all’indicazione della superficie che, frequentemente, non corrisponde a quella verificata attraverso il riscontro con il decreto autorizzatorio o con la SCIA (più recentemente).

In presenza di tali circostanze la scrivente procede, inevitabilmente, a richiedere tramite codeste Camere ai funzionari incaricati dell’ ispezione ulteriori chiarimenti o interventi, con aggravio di tempo e di risorse.

E’ auspicabile, quindi, che codeste Camere diano disposizioni nel senso che in ambito ispettivo venga adottata ogni utile modalità per procedere ad esatte e concludenti verifiche attraverso riscontri diretti o con la documentazione ufficiale ( ad es. decreto autorizzatorio o SCIA ) da cui risultino gli elementi identificativi del titolare, le caratteristiche del magazzino, dell’attività in esso svolta ed ogni altro aspetto concernente i presupposti per l’esercizio dell’attività.

Si sottolinea, inoltre, che ai fini dell’attuazione di quanto disposto con la presente circolare in merito ai criteri per la determinazione della cauzione codeste Camere sono altresì pregate di dare disposizioni ai funzionari incaricati dell’attività ispettiva presso i magazzini generali affinché verifichino ed inseriscano nel verbale i dati relativi ai cinque indicatori che la scrivente ha individuato ai fini del calcolo dell’ammontare cauzionale. Precisamente: superficie, ricavi, capitale sociale, copertura assicurativa, importo fedi di deposito o note di pegno, a seconda dei casi, nel triennio precedente o al 30 giugno precedente il periodo di svolgimento dell’ispezione.

Si raccomanda, peraltro, la massima celerità nella trasmissione dei verbali ispettivi alla scrivente al fine di consentire alla scrivente medesima di provvedere in tempi congrui alla verifica dell’esattezza dell’ammontare della cauzione rideterminata dall’esercente in fase di aggiornamento.

Al fine di attuare ogni utile azione informativa con riguardo alle procedure in materia di attività di gestione di magazzini generali si pregano codeste Camere di commercio di dare la massima diffusione alla presente circolare presso i SUAP di competenza di codeste Camere medesime, quali enti riceventi il modello SCIA per l’apertura, modificazione, ampliamento ed esercizio di magazzino generale.

La presente circolare è pubblicata sul sito del Ministero dello sviluppo economico secondo le modalità e per gli effetti previsti dall’art. 32 della legge 18.6.2009, n. 69.

Allegato A

(Testo dell’allegato)

Allegato B (1)

(Testo dell’allegato)

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(1) Allegato modificato ai sensi della Lettera Circolare MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO 10 febbraio 2017, n. 47668.

Allegato C

Modello SCIA