Prime disposizioni in tema di accesso civico "generalizzato".

L’art. 5 del D. Lgs. n. 33/2013, così come novellato dal D. Lgs. n. 97/2016, ha introdotto, al comma 2, una nuova tipologia di accesso civico - il c.d. accesso civico "generalizzato" - per il quale "chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, secondo quanto previsto dall’art. 5-bis".

Si tratta di un diritto di accesso non condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, esercitabile attraverso un’istanza che "non richiede motivazione" ed avente ad oggetto dati, documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione. La finalità della norma è quella "di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico".

L’accesso civico "generalizzato" si aggiunge al preesistente accesso civico "semplice", attualmente contemplato dal comma 1 del citato art. 5, che rimane circoscritto ai soli atti, documenti e informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione, che possono essere richiesti da "chiunque ... nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione" indipendentemente dalla titolarità di una situazione giuridica soggettiva connessa.

L’accesso "generalizzato", inoltre, deve essere tenuto distinto dall’accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 - c.d. "accesso documentale" - la cui finalità è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare le facoltà che l'ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari. Come noto, infatti, ai fini dell’istanza di accesso ex lege n. 241/90, il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso». La legge N. 241/90 esclude, d’altro canto, perentoriamente, l’utilizzo del diritto di accesso "documentale" al fine di sottoporre l’amministrazione a un controllo generalizzato.

Il procedimento dell’accesso civico generalizzato è disciplinato dall’art. 5, comma 3 e ss - ai quali si rinvia - e prevede tra l’altro:

- il rimborso, da parte del richiedente, del costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali dei dati o documenti rilasciati ( comma 4);

- la comunicazione obbligatoria, da parte dell’amministrazione, ai soggetti controinteressati ai sensi dell’art. 5 bis, comma 2, eventualmente individuati (comma 5);

- la conclusione del procedimento con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati. In caso di accoglimento della richiesta di accesso civico nonostante l’opposizione del controinteressato, salvi i casi di comprovata indifferibilità, l’amministrazione dà comunicazione al controinteressato e provvede a trasmettere al richiedente i dati o i documenti richiesti non prima di quindici giorni dalla ricezione della stessa comunicazione da parte del controinteressato ( comma 6);

- la possibilità per il richiedente, nei casi di diniego totale o parziale dell’accesso o di mancata risposta, di presentare richiesta di riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e per la trasparenza, che decide con provvedimento motivato entro il termine di venti giorni (comma 7).

La regola della generale accessibilità, che sottende all’accesso civico generalizzato, è temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi pubblici e privati che possono subire un pregiudizio dalla diffusione generalizzata di talune informazioni. Detto accesso civico, infatti, è sottoposto alle "esclusioni" ed ai "limiti" menzionati dall’art. 5 bis del d. lgs. n. 33/2013, per la cui descrizione ed applicazione si rinvia alle allegate "Linee guida" adottate dall’ANAC, d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali" con delibera n. 1309 del 28.12.2016 (allegato n.1).

Le predette Linee guida evidenziano, in sintesi, che l’accesso generalizzato è escluso nei casi indicati al comma 3 dell’art. 5 bis, (in caso di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge), sulla base di una valutazione preventiva e generale, per tutelare interessi prioritari e fondamentali e dispongono in queste situazioni la non ostensibilità di dati, documenti e informazioni ovvero la consente secondo particolari condizioni, modalità e/o limiti.

Al di fuori dei predetti casi, possono ricorrere i limiti posti a tutela di interessi pubblici e privati di particolare rilievo giuridico elencati ai commi 1 e 2 del citato art. 5-bis, con riferimento ai quali l’Amministrazione è tenuta a verificare, volta per volta, attraverso "un’attività valutativa che deve essere effettuata .... con la tecnica del bilanciamento ... se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile". In proposito, si evidenzia, in particolare, che l’accesso generalizzato deve essere rifiutato laddove possa recare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia.

L’ANAC precisa al riguardo che: "la ritenuta sussistenza di tale pregiudizio comporta il rigetto dell’istanza, a meno che non si consideri di poterla accogliere, oscurando i dati personali eventualmente presenti e le altre informazioni che possono consentire l’identificazione, anche indiretta, del soggetto interessato.

In tale contesto, devono essere tenute in considerazione le motivazioni addotte dal soggetto controinteressato, che deve essere obbligatoriamente interpellato dall’ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013. Tali motivazioni costituiscono un indice della sussistenza di un pregiudizio concreto, la cui valutazione però spetta all’ente e va condotta anche in caso di silenzio del controinteressato...".

Per quanto concerne la gestione delle richieste di accesso avanzate sia ai sensi della legge n. 241/90 sia a titolo di accesso civico generalizzato, si rinvia, in particolare, alle precisazioni fornite al par. 2.3. della delibera ANAC.

A conclusione delle citate Linee guida, l’ANAC ha raccomandato alle amministrazioni di pubblicare nella sezione "Amministrazione trasparente - altri contenuti - accesso civico" dei rispettivi siti istituzionali un "registro degli accessi", ovvero "una raccolta organizzata delle richieste di accesso, contenente l’elenco delle richieste con l’oggetto e la data e il relativo esito con la data della decisione, oscurando i dati personali eventualmente presenti".

Ciò al fine di consentire all’Autorità medesima l’espletamento di un monitoraggio sulle decisioni assunte dalle amministrazioni in merito alle richieste di accesso generalizzato.

In relazione a quanto fin qui esposto, si forniscono di seguito le prime indicazioni operative per l’attuazione della citata normativa.

Nel rispetto di quanto previsto, in particolare, dall’art. 5, comma 3, lett. a) del D. Lgs. n. 33/2013, le istanze di accesso civico "generalizzato":

1.se relative a dati e documenti in possesso della Direzione generale, devono essere riscontrate dai Direttori Centrali responsabili degli uffici detentori. Ove risultino detentori gli uffici centrali "procedimenti disciplinari e della responsabilità amministrativa" e " incarichi e funzioni speciali", il riscontro dovrà essere fornito direttamente dai rispettivi dirigenti di II fascia. Ove risultino detentori i Coordinamenti medico legale e professionali, il riscontro è a cura dei rispettivi Coordinatori generali;

2.se relative a dati e documenti in possesso delle strutture territoriali, devono essere riscontrate dai Direttori regionali, di coordinamento metropolitano, di filiale metropolitana, provinciali, di filiale provinciale, rispettivamente responsabili degli uffici detentori (compresi i coordinamenti medico legali e professionali territoriali).

La Direzione centrale Organizzazione e Sistemi Informativi viene individuata come ufficio competente:

a ricevere le richieste di accesso "generalizzato". Come tale, la Direzione è indicata nella sottosezione "Amministrazione trasparente - altri contenuti - accesso civico" del sito istituzionale. In tale veste la Direzione provvede a trasmettere tempestivamente le istanze ricevute ai Dirigenti e Coordinatori generali di cui alle predette lettere a) e b) competenti a fornire riscontro, dalla stessa preliminarmente individuati;

- a fornire ai Dirigenti e Coordinatori interessati ogni necessario supporto normativo e di consulenza per la predisposizione del riscontro, anche al fine di favorire una uniformità decisionale a livello centrale e territoriale nonché di assicurare che siano rispettate le norme in materia di trattamento dei dati personali;

- a monitorare il rispetto dei termini procedimentali da parte dei soggetti interessati;

- a predisporre il "registro degli accessi" richiesto dalla citata delibera ANAC, ed a trasmetterlo semestralmente, debitamente aggiornato, alla Direzione centrale Audit, Trasparenza e Anticorruzione che ne cura la pubblicazione. A tal fine i Dirigenti e Coordinatori interessati provvederanno a comunicare alla Direzione centrale Organizzazione e Sistemi Informativi il riscontro fornito alle istanze.

Nel caso in cui gli interessati rivolgano le istanze di accesso "generalizzato" direttamente alle strutture centrali e territoriali di cui alle predette lettere a) e b), i Dirigenti responsabili, tempestivamente coinvolta la Direzione centrale Organizzazione e Sistemi Informativi, provvederanno a fornire il dovuto riscontro alle istanze. In tale ambito assicureranno, altresì, la comunicazione alla predetta Direzione centrale dei dati necessari per il monitoraggio del rispetto dei termini e per la predisposizione del "registro degli accessi".

La Direzione centrale Audit, Trasparenza e Anticorruzione provvederà a pronunciarsi sulle eventuali istanze di riesame proposte ai sensi del citato art. 5, comma 7.

Si raccomanda di riscontrare con la massima tempestività tutte le richieste che verranno avanzate dalla predetta Direzione, al fine di consentire la definizione del riesame entro il termine di legge.

I Dirigenti e Coordinatori in indirizzo avranno cura di portare il presente messaggio a conoscenza del personale addetto alle strutture di rispettiva competenza.