Licenziamento - Dipendente regione - Indennità risarcitoria

Svolgimento del processo

1. F.M.P., giornalista professionista, adì il Tribunale di Palermo ai sensi dell'art. 1 della legge n. 92 del 2012, per chiedere che si accertasse la nullità, l'illegittimità, l'inefficacia del provvedimento di licenziamento in data 6.12.2012 della Regione Sicilia, per assenza di giusta causa e di giustificato motivo e che si pronunziassero i provvedimenti restitutori, reali ed economici, previsti dall'art. 18 della legge n. 300 del 1970.

2. A fondamento del ricorso aveva dedotto che era stata assunta, nel marzo 2006, alle dipendenze della Regione Sicilia, in qualità di componente dell'Ufficio Stampa e Documentazione istituito presso la Presidenza della Regione Sicilia; che in data 6.12.2012 la Regione Sicilia aveva comunicato la cessazione del rapporto di lavoro con decorrenza dalla data della proclamazione del nuovo Presidente.

3. Il Tribunale, in parziale accoglimento del ricorso dichiarò l’inefficacia del licenziamento, la avvenuta risoluzione del rapporto alla data del 6.12.2012 e condannò le Amministrazioni al pagamento dell'indennità risarcitoria liquidata in 10 mensilità dell'ultima retribuzione ed al pagamento dell'indennità sostitutiva del preavviso.

4. La Corte di Appello di Palermo, adita in sede di reclamo principale dalle Amministrazioni ed in sede di reclamo incidentale dalla F., ha rigettato integralmente il ricorso introduttivo.

5. La Corte territoriale, per quanto oggi rileva, ha ancorato il rigetto delle domande alla impossibilità per la Regione Sicilia di costituire la dotazione del personale degli Uffici Stampa con modalità diverse da quelle previste dalla disposizione contenuta nell'art. 9 c. 2 e nell'art. 4 c. 1 della legge n. 150 del 2000, disposizioni recepite nell'ordinamento regionale per il tramite della L. R. n. 2 del 2002. Tanto nella premessa della implicita abrogazione, ai sensi dell'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale, per effetto della disposizione contenuta nell'art. 127 della L. R. 2 del 2002, delle leggi regionali n. 79/1976 e n. 41 del 1985, nella parte in cui consentivano, ai fini della costituzione dell’Ufficio Stampa, la instaurazione di rapporti di lavoro anche solo con soggetti esterni, secondo regole di cooptazione e non attraverso la procedura concorsuale.

6. Accertato che il lavoro dedotto in giudizio si era in concreto pacificamente atteggiato secondo lo schema della subordinazione, ne ha dichiarato la nullità perché costituito, in violazione delle norme imperative contenute nella legge statale n. 150 del 2000 e della L. R. n. 2 del 2002, al di fuori della procedura del concorso pubblico.

7. Nella prospettiva della Corte territoriale, la nullità del titolo posto a fondamento della domanda reintegratoria e di quella risarcitoria, rendeva irrilevante il riferimento contenuto nell'atto di risoluzione del rapporto alle regole dello "spoil system" e infondate le domande economiche diverse dal compenso per la prestazione di fatto resa ai sensi dell'art. 2126 c.c.

8. Avverso detta sentenza la F. ha proposto ricorso per cassazione affidato a quattro motivi, illustrati da successiva memoria, al quale hanno resistito con controricorso la Presidenza della Regione Siciliana e l'Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica della Regione Sicilia.

9. La trattazione del ricorso è stata differita in attesa della decisione della Corte Costituzionale sulle norme regionali ed è stata fissata definitivamente dopo la pubblicazione della sentenza n. 85 del 2016.

Motivi della decisione

I motivi del ricorso

10. Con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell'art. 360 c. 1, 3 c.p.c., violazione dell'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale, e degli artt. 82 della L. R. 23.3.1971 n. 7, 10 e 11 della L. Rg. 6.7.1976 n. 79, 36 della L. R. 29.12.1980 n. 145, 48 e 71 della L. R. 29.10.1985 n. 9 della L. 7.6.2000 n. 150, 127 della L.R. n. 2 del 2002, 1343 c.c..

11. Assume che non è ravvisabile alcuna incompatibilità logica e giuridica tra la disciplina contenuta nella legge n. 150 del 2000 e nella L. R. n. 2 del 2002 e quella contenuta nelle leggi regionali n. 79 del 1976 e n. 41 del 1985, e che queste ultime non sono state espressamente abrogate dall'art. 129 della L.R. n. 2 del 2002; che l'art. 4 della legge n. 150 del 2000 nulla prevede in ordine alle modalità di assunzione del personale da adibire alle attività di informazione e di comunicazione ma si limita a disporre che la dotazione di personale dell'Ufficio Stampa deve essere costituita da dipendenti delle pubbliche amministrazioni ovvero da personale con cui sia stato stipulato un contratto di collaborazione autonoma.

12. Con il secondo motivo, formulato in via subordinata rispetto al primo, denuncia, sensi dell'art. 360 c. 1 n. 4 c.p.c., violazione dell'art. 112 c.p.c., per omessa pronuncia sulla domanda di risarcimento del danno determinato dalla inosservanza da parte della Regione delle norme sul reclutamento in relazione alla sua assunzione.

13. Con il terzo motivo, formulato in via subordinata rispetto al primo, denuncia, sensi dell'art. 360 c. 1 n. 3 per avere la Corte di appello negato il diritto di essa ricorrente al risarcimento del danno determinato dalla inosservanza da parte della Regione delle norme sul reclutamento in relazione alla sua assunzione.

14. Deduce che la pretesa risarcitoria si riferiva alla somma corrispondente alla indennità sostitutiva del preavviso e, comunque, ai criteri di liquidazione previsti dall'art. 18 L. n. 300 del 1970 "essendo questo l'unico istituto attraverso il quale il legislatore ha monetizzato il valore del posto di lavoro assistito da stabilità reale , quale è quello alle dipendenze della pubblica amministrazione".

15. Con il quarto motivo , subordinato al mancato accoglimento del primo motivo di ricorso, la ricorrente deduce, ai sensi dell'art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c., violazione degli artt. 2126, 2099 c.c. e 27 CNL giornalisti per avere la Corte erroneamente negato il diritto di essa ricorrente al pagamento dell'indennità sostitutiva del preavviso. Assume che il trattamento economico di cui all'art. 2126 c.c. comprende anche l'indennità sostitutiva del preavviso ed invoca Cass. 3052/1988 e 2476/2006.

Esame dei motivi

16. Il primo motivo è infondato, sulla scorta delle considerazioni di seguito svolte, in parte, correttive, ai sensi dell'art. 384 u.c. c.p.c. (infra, punti da 36 a 42 di questa sentenza), delle argomentazioni motivazionali della sentenza impugnata, il cui dispositivo è conforme al diritto.

17. La ricostruzione del quadro normativo, nel quale si inserisce la vicenda dedotta giudizio, costituisce necessaria premessa dell'esame delle censure formulate.

18. L' art. 82 della L. R. Sicilia n. 7 del 1971 prescrisse l'istituzione degli Uffici Stampa e Documentazione nell'ambito della Amministrazione regionale, e, successivamente, la L. R. n. 79 del 1976 istituì (art. 10), l’Ufficio stampa e documentazione presso la Presidenza della Regione Siciliana, disponendo (art. 11 c.3) che alla nomina degli addetti all'Ufficio si sarebbe proceduto su domanda degli interessati, comprovante i requisiti di cui all'art. 82 della legge regionale 23 marzo 1971, n. 7, e del precedente art. 10, secondo le procedure previste dalla legge regionale 20 aprile 1976, n. 35 (si tratta della nomina di amministratori e rappresentanti della Regione negli organi dì amministrazione attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, in organi di controllo o giurisdizionali), le quali non prevedevano il ricorso alla procedura concorsuale.

19. L' art. 36 della L. R. n. 145 del 1980 collocò Ufficio Stampa alle dirette dipendenze del Presidente della Regione.

20. Agli addetti all'Ufficio Stampa venne attribuito il trattamento giuridico ed economico previsto dal CCNG e per essi fu anche previsto, in presenza di esigenze di servizio, l'obbligo di rendere prestazioni di lavoro festivo e straordinario (art. 11 c. 1 L.R. n. 79 del 1976, art. 36 c. 1 L.R. n. legge n. 145 del 1980, art. 72 c. 1 L.R. n. 41 del 1985).

21. La L. 7 giugno 2000, n. 150, che reca la "Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni, stabilisce all'art. 1 che "Le disposizioni della presente legge, in attuazione dei principi che regolano la trasparenza e l'efficacia dell'azione amministrativa, disciplinano le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni" (comma 1), e precisa che "Ai fini della presente legge sono pubbliche amministrazioni quelle indicate all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29" (comma 2).

22. L' art. 4 dispone che "Le amministrazioni pubbliche individuano, nell'ambito delle proprie dotazioni organiche, il personale da adibire alle attività, di informazione e di comunicazione e programmano la formazione, secondo modelli formativi individuati dal regolamento di cui all'art. 5".

23. L'art. 6 c. 2 prevede che, in sede di prima applicazione, le funzioni di comunicazione e di informazione restano confermate in capo al "personale che già le svolge".

24. L'art. 9, dopo avere previsto che "Gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all'albo nazionale dei giornalisti (c. 1), stabilisce che "Tale dotazione di personale è costituita da dipendenti delle amministrazioni pubbliche, anche in posizione di comando o fuori ruolo, o da personale estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all'art. 5, utilizzato con le modalità di cui del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 7, comma 6, e successive modificazioni, nei limiti delle risorse disponibili nei bilanci di ciascuna amministrazione per le medesime finalità" (c. 2).

25. L' individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono state affidate (c. 5) alla contrattazione collettiva, nell'ambito di una speciale area di contrattazione, con l'intervento delle organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti, con espresso divieto di nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

26. La "Disposizione finale", contenuta nell'art. 10, prevede che "Le disposizioni del presente Capo costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 Cost. e si applicano, altresì, alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Balzano nei limiti e nel rispetto degli statuti e delle relative norme di attuazione".

27. La L.R. Sicilia 26 marzo 2002, n. 2, con I' art. 127, ha recepito la L. n. 150 del 2000, stabilendo, per quanto oggi rileva, che: "Nell'ambito della Regione siciliana si applicano la L. 7 giugno 2000, n. 150, artt. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 e 9, limitatamente ai commi 1, 2, 3 e 4, (c. 1) e che "Negli uffici stampa di cui alla L.R. 18 maggio 1996, n. 33, art. 58 (relativa all' istituzione di uffici stampa presso gli enti locali e le amministrazioni pubbliche), l'individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono affidate alla contrattazione collettiva da svolgersi presso l'Assessorato regionale alla Presidenza, in osservanza e nel rispetto del contratto collettivo giornalistico FNSI-FIEG" (c. 2).

28. E' corretta I' interpretazione che la Corte territoriale ha dato dell'art. 9 c. 2 della legge 150 del 2000, perché essa>, con formulazione chiara ed inequivoca, individua il personale da adibire agli Uffici Stampa esclusivamente tra le due categorie specificamente descritte (soggetti già dipendenti con rapporto di lavoro pubblico, della medesima o di altre amministrazioni pubbliche in posizione di comando o di fuori ruolo ovvero soggetti estranei alla pubblica amministrazione utilizzati con incarichi individuali di collaborazione autonoma, quanto a questi ultimi, nei limiti consentiti dal c. 6 dell'art. 7 del D. Lgs 29/1993 (art. 7 c. 6 del D. Lgs. 165/2001 nel testo vigente "ratione temporis" all'epoca della costituzione del rapporto dedotto in giudizio, avvenuta nel marzo 2006).

29. E' altrettanto corretta l'affermazione secondo cui tale disposizione ha trovato integrale recepimento nell'ordinamento regionale, attraverso l'espresso suo richiamo nell' art. 127 c. 1 della L.R. n. 2 del 2002, in quanto il tenore letterale della disposizione non lascia spazio a dubbi interpretativi sulle norme oggetto di recepimento.

30. E', del pari, corretta la sentenza nella parte in cui, individuata la incompatibilità logica e giuridica delle norme contenute nella L. R. n. 79 del 1976, con le disposizioni (di derivazione nazionale) contenute nella legge regionale n. 2 del 2002, afferma la avvenuta abrogazione, ai sensi dell'art. 15 delle disposizioni della legge in generale, delle prime, nella parte in cui non prevedevano alcun limite alla potestà organizzativa della Regione in ordine alla costituzione della dotazione dell'Ufficio Stampa.

31. L’incompatibilità tra le nuove disposizioni e quelle precedenti non ne consentirebbe, infatti, la contemporanea applicazione (Cass. 14129/2001, 10053/2002) ove si consideri che le norme previgenti, che disciplinavano le modalità - di costituzione dell'Ufficio Stampa (in particolare l'art. 11 della L.R. n. 79 del 1976, l'art. 72 della L.R. n. 41 del 1985), non contenevano alcun limite in ordine alle modalità di costituzione dei suddetti Uffici Stampa. La Regione, infatti, non era obbligata ad attingere al personale già in servizio e poteva, invece, ricorrere senza alcun limite al personale esterno. Limiti che sono stati imposti dalla legge n. 150 del 2000, sul punto integralmente recepita nella legislazione regionale (art. 9 c. 2 legge n. 150 del 2000, art. 127 c. 1 prima parte L.R. n. 2 del 2002).

32. Nessun indizio a suffragio della tesi della "sopravvivenza" dell'art. 11 della L. R. n. 79 del 1976 e dell'art. 72 della L.R. n. 41 del 1985 è possibile ricavare dalle leggi regionali n. 17 del 2004 e n. 7 del 2006, pacificamente intervenute successivamente alla costituzione del rapporto dedotto in giudizio. Le disposizioni invocate dal ricorrente si limitano, infatti, ad incidere sulla consistenza numerica dell'Ufficio Stampa (portato a otto unita dalla L.R. n. 17 del 2004 e a ventiquattro unità dalla L. R. n. 7 del 2006) e a disciplinare il requisito professionale dell' iscrizione all'Ordine dei giornalisti (per la L. R. n. 17 del 2004 è stata ritenuta sufficiente la mera iscrizione all'Ordine dei Giornalisti, senza alcuna anzianità) ma non contengono alcuna disposizione riferibile alle modalità di costituzione di detti Uffici, né tampoco alle modalità di reclutamento del personale che ne costituisce dotazione, disposizione, che per quanto si osserva di seguito (infra, punti 38-41 di questa sentenza), non era disciplinata nemmeno nelle leggi n. 79 del 1976 e n. 41 del 1985.

33. Infine, non ha alcuna interferenza con le regole della successione delle leggi e della abrogazione implicita, la qualificazione del rapporto di lavoro degli addetti all' Ufficio Stampa della Regione Siciliana, in termini di subordinazione ovvero di autonomia, qualificazione che, va precisato, non può essere effettuata con riguardo alle disposizioni contenute nelle leggi regionali previgenti in tema di trattamento giuridico ed economico di detto personale. L'accertamento della reale natura giuridica del rapporto, infatti, va fatta alla stregua delle norme del codice civile, che individuano i due tipi di rapporto, indipendentemente dalla natura per avventura riconosciuta dal legislatore (Corte Cost. 85/2016; 121/1993 e 115/1994; Cass. 1147/2011, 8919/2011).

34. Accertamento, questo, effettuato dalla Corte territoriale che, rilevato che il rapporto dedotto in giudizio si era, incontestatamente, di fatto svolto ed atteggiato secondo le modalità proprie della subordinazione, lo ha correttamente ritenuto nullo perché era stato costituito in violazione delle norme imperative che impongono il ricorso al concorso pubblico per l'accesso all'impiego pubblico (Cass. SSUU 4685/2015; Cass. 5165/2015, 2370/2015, 1308/2013, 2765/2005), ed ha, ancora una volta correttamente, ritenuto applicabile l'art. 2126 c.c. (Cass. 11163/2008, 18276/2006, 10376/2001).

35. La motivazione della sentenza impugnata va corretta, ai sensi dell'art. 384 u. c. c.p.c. (come anticipato nel punto 17 di questa sentenza), nel senso che le norme imperative ed inderogabili che impongono la regola del concorso pubblico per l'accesso all'impiego alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, non possono essere individuate nella legge n. 150 del 2000 e nella L. R.G. n. 2 del 2002.

36. La prima, infatti, nulla ha disposto in ordine alle modalità di reclutamento del personale da adibire agli Uffici Stampa (Cass. SSUU 11139/2016), al pari della legge regionale di recepimento, che non ha inserito sul punto alcuna specifica disposizione.

37. Le norme imperative vanno, di contro, individuate nella regola generale imposta dall'art. 97 Cost., che prevede che il concorso pubblico costituisce la modalità generale ed ordinaria di accesso nei ruoli delle pubbliche amministrazioni, anche delle Regioni, pure se a Statuto speciale (Corte Cost. 180/2015, 134/2014, 277/2013; Cass. SSUU 4685/2015; Cass. 24808/2015, 25165/2015), e che ammette deroghe solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici, individuate dal legislatore nell'esercizio di una discrezionalità non irragionevole, che trova il proprio limite specifico nella necessità di meglio garantire il buon andamento della Pubblica Amministrazione (C. Cost. 134/2014, 217/2012, 310/2011, 9/2010, 293/2009, 215/2009, 81/2006, 190/2005).

38. Alla regola costituzionale del pubblico concorso si è conformata la legislazione della Regione Siciliana, che, parallelamente alla disciplina statale, che I' ha trasfusa nell' art. 36 del D. Lgs 29.2.1993 n. 29 e, quindi, nell'art. 35 del D. Lgs. 165/2001, sia pure consentendo, in via di eccezione, il ricorso a procedure concorsuali "semplificate" per alcune categorie di mansioni o di profili di contenuto professionale più modesto, ha introdotto nell'ordinamento regionale la regola del pubblico concorso per l'assunzione alle dipendenze della Amministrazione Regionale, delle aziende ed enti dalla stessa dipendenti o comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza, degli enti locali territoriali e/o istituzionali, delle aziende sanitarie locali, nonché degli enti da essi dipendenti e comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza.

39. In particolare, la regola dell'assunzione attraverso concorso pubblico, originariamente prevista dall'art. 9 della legge 7.5.58 n. 14, risulta ribadita nell'art. 21 della L.R. 29.10.1985 n. 41 ed ancora riaffermata nell'art. 3 c. 1 della legge 30.4.1991 n. 11, nell'art. 3 n. 1 della L.R. 30.4.1991 n. 12, nell'art. 49 c. 7 della legge 5.11.2004 n. 15 (quest'ultima intervenuta successivamente alla instaurazione del rapporto dedotto in giudizio), mentre le deroghe, parallelamente a quanto previsto dalla legislazione nazionale, risultano consentite nelle ipotesi di assunzioni in profili di basso contenuto professionale (art. 1 L.R. n. 12 del 1991, art. 13 L.R. n. 18 del 1999).

40. Non risultano espressi e nemmeno implicitamente indicati in nessuna delle leggi regionali, previgenti o successive alla L. n. 150/2000, deroghe od eccezioni, giustificate da particolari ragioni, alla regola dell'accesso mediante pubblico concorso per la costituzione delle dotazioni di personale dell'Ufficio Stampa.

41. L' avvenuta sottoposizione del rapporto dedotto in giudizio al CCNG e non a quello del comparto Regioni, è irrilevante ai fini della esclusione della natura, pubblica, del rapporto svolto alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni (Cass. 24808/2015) e della sua qualificazione come rapporto di lavoro subordinato di diritto privato.

42. Va osservato che il trattamento normativo ed economico degli addetti all'Ufficio Stampa, agganciato a quello del CNLG, lungi dal costituire un indice della natura privatistica del rapporto, appare destinato a stabilire uno specifico parametro oggettivo al quale commisurare il compenso dei giornalisti addetti all'Ufficio Stampa , tenuto conto della possibile eterogenea sua composizione (dipendenti pubblici, lavoratori esterni con contratto di lavoro autonomo), ai sensi della legge n. 150 del 2000, recepita nell'ordinamento regionale con la legge n. 2 del 2002 (C. Cost. n. 185/2016).

43. Il secondo motivo ed il terzo motivo, da esaminarsi congiuntamente sono infondati atteso che la Corte territoriale ha preso in esame le domande risarcitone ed economiche e ha spiegato le ragioni del rigetto. Va, inoltre, rilevato che la domanda risarcitoria, formulata ai sensi dell'art. 36 c. 5 del D. Lgs n. 165 del 2001, per quanto emerge dal ricorso per cassazione (pg. 2 3° capoverso, pg 13 4° capoverso) venne formulata non nel ricorso introduttivo del giudizio, ma, per la prima volta, nel ricorso in opposizione e poi ribadita nella memoria difensiva depositata nel giudizio di reclamo con inammissibile "mutatio libelli".

44. Va sul punto richiamato l'orientamento di questa Corte, cui il Collegio ritiene di dare continuità, secondo il quale anche nel rito di cui alla legge n. 92 del 2012, come nel rito generale del lavoro, mentre è consentita, previa autorizzazione del giudice, la modificazione della domanda (emendati libelli), non è ammissibile la domanda nuova per mutamento della "causa petendi", ossia per introduzione di un tema dell'indagine di fatto completamente diverso (Cass. 19242/2015).

45. Il quarto motivo è infondato perché fra gli effetti fatti salvi dall' art. 2126 c.c. nell’ipotesi di dedotta illegittimità della risoluzione del rapporto di lavoro nullo, non rientra il diritto di continuare a svolgere la prestazione, con conseguente inoperatività delle regole in tema di recesso ed impossibilità di accordare l'indennità sostitutiva del preavviso (Cass. 6263/2016, 6266/2015).

46. La complessità delle questioni oggetto del giudizio, sulle quali è stata chiamata a pronunciarsi anche la Corte Costituzionale giustifica la integrale compensazione delle spese del giudizio.

47. Ai sensi dell'art. 13 c. 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso Spese compensate.

Ai sensi dell'art. 13 c. 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.