Lavoro - Pubblici dipendenti contrattualizzati - Indennità di amministrazione - Parità di trattamento

Svolgimento del processo

1 M.C., L.S., A.A., M.A., M.P., M.T., T.I., N.S., V.A., T.M. dipendenti del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, provenienti dall'ex Ministero del Lavoro, avevano convenuto in giudizio il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, chiedendone la condanna al pagamento dell'indennità di amministrazione nella misura attribuita ai lavoratori proveniente dall'ex Dipartimento degli Affari Sociali, ovvero nella misura determinata in via equitativa.

2. Avevano dedotto di percepire l'indennità di amministrazione in misura inferiore a quella attribuita ai dipendenti, svolgenti le loro stesse mansioni, transitati dall'ex Dipartimento degli Affari Sociali.

3. Il Tribunale di Roma accolse la domanda e la sentenza è stata confermata, con la sentenza n. 2077 in data 26.4.2010, dalla Corte di Appello di Roma, adita in sede di gravame dal Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.

4. La Corte di Appello ha ritenuto che il principio di parità di trattamento, affermato dall'art. 45 del D. Lgs 165/2001, imponeva l'attribuzione agli originari ricorrenti dell'indennità di amministrazione nella stessa misura erogata ai dipendenti provenienti dall'ex Dipartimento degli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri; che la devoluzione alla contrattazione collettiva della disciplina del trattamento economico dei pubblici dipendenti contrattualizzati non escludeva che il giudice del lavoro potesse fare applicazione del principio della parità di trattamento; che non trovava applicazione la disposizione contenuta nell'art. 1 c. 25 della legge n. 233 del 2006, avuto riguardo alla data di proposizione del ricorso ed al fatto che le differenze retributive erano state riconosciute dovute sino alla data del 21.12.2005.

5. Avverso detta sentenza il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, già Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, ha proposto ricorso per cassazione affidato ad unico articolato motivo, al quale hanno resistito M.C. e gli altri controricorrenti indicati in epigrafe, che hanno depositato memoria ex art. 378 c.p.c.

Motivi della decisione

6. Con l'unico motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell'art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt 2 e 4 del D. Lgs 300/1999, 10 comma 4 e 11 c. 6 del D. Lgs 303/1999, 7 del DPR 176/2001, 40 e 45 del D. Lgs 165/2001, 202 del DPR n. 3 del 1957, 22 del CCNL comparto Ministeri quadriennio normativo 2002-2005 e biennio economico 2002-2003, dell'art. 1419 c.c.

7. Deduce che il D.P.R. n. 176 del 2001, aveva istituito, con l'art. 7, il ruolo unico del personale non dirigenziale del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, nel quale era confluito il personale del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, della Sanità e del Dipartimento degli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri, trasferito ai sensi dell'art. 10 comma 4 del D. Lgs 303/1999; che il comma 4 dell’art. 7 del DPR 176/2001 aveva demandato alle parti sociali l'omogeneizzazione delle indennità di amministrazione, nell’ambito di un processo perequativo di graduale progressivo allineamento; che il progressivo allineamento escludeva l'irragionevolezza delle temporanee differenze, in quanto con il D.Lgs n. 300 del 1999 era stato previsto che l'accorpamento tra le diverse strutture ministeriali doveva essere realizzato a "invarianza di spesa"; che tale processo di graduale riallineamento retributivo era stato iniziato con il primo contratto collettivo sottoscritto nella vigenza dell'art. 7 del richiamato DPR 176/2001 (CCNL comparto Ministero per il quadriennio normativo 2002-2005 e biennio economico 2002-2003), che aveva previsto l'incremento dell'indennità di amministrazione spettante al personale dell'ex Ministero del Lavoro in misura notevolmente superiore (più del doppio) rispetto a quello previsto per il personale proveniente dall'ex Dipartimento Affari Sociali della PCM; che il CCNL del 12.6.2003 (analogamente ai precedenti contratti relativi al biennio 1996/1997, 1998/2001, e 2000/2001) era conforme alla previsione del richiamato art. 7 DPR 176/2001, avendo rinviato alta contrattazione collettiva la prevista omogeneizzazione dei trattamenti economici.

8. Sostiene che la sentenza impugnata sarebbe erronea nella parte in cui ha affermato che vi era contrasto tra la normativa collettiva e l'art. 45 del D. Lgs 165/2001, assumendo che il principio di parità di trattamento mira ad escludere trattamenti differenziati in maniera ingiustificata e non trova applicazione nei casi, quali quello in esame, in cui il momentaneo mantenimento di posizioni retributive differenziate trova la sua giustificazione in un processo di riorganizzazione; che il trattamento differenziato attribuito al personale dipendente dell'ex Dipartimento (costituto da due sole unità) trova ragione nella necessità di assicurare, ai sensi dell'art. 11 c. 6 del D.Lgs 303/1999, il riconoscimento del trattamento economico ad personam, pari a quello in godimento presso l'Amministrazione di provenienza.

9. Deduce, infine, che la sentenza sarebbe erronea anche nella parte in cui la Corte territoriale si era sostituita alle parti collettive nella individuazione del trattamento spettante agli originari ricorrenti.

10 Esame del ricorso

11. In via preliminare vanno rigettate le eccezioni di improcedibilità e di inammissibilità del ricorso formulate dai controricorrenti.

12. Quanto alla prima, va osservato che l'omessa produzione del contratto collettivo di diritto pubblico non determina l’improcedibilità del ricorso, a norma dell'art. 369 c.p.c., disposizione applicabile soltanto ai contratti collettivi di diritto comune e non, invece, ai contratti di diritto pubblico (ex plurimis, Cass. SSUU 21558/2009).

13. Quanto alla seconda, deve ritenersi che le censure correlate alla violazione dell'art. 4 del D.lgs 300/1999 non sono travolte da alcuna preclusione, trattandosi di questione relativa alla applicazione di norme di legge, mentre, è irrilevante, per quanto di seguito si osserva, la deduzione del Ministero ricorrente in ordine al numero dei dipendenti provenienti dall'ex Dipartimento degli Affari Sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Tanto precisato, il ricorso è fondato.

14. L’art. 7 del D.P.R. n. 176 del 2001, (Regolamento di organizzazione del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali), dopo aver previsto al comma 1 che la dotazione organica complessiva del Ministero di cui all'allegata tabella A è determinata, in sede di prima applicazione, dalla sommatoria delle dotazioni organiche dei Ministeri del lavoro e della previdenza sociale e della Sanità, nonché dal contingente di personale comunque in servizio presso il Dipartimento degli affari sociali alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, ha disposto, al comma 4, che " Con le modalità di cui all'articolo 45 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, è avviata la omogeneizzazione delle indennità di amministrazione corrisposte al personale delle amministrazioni ministeriali confluite nel Ministero".

Stante il richiamo all'art. 45 del D.lg. n. 29 del 1993, l'avvio del processo di omogeneizzazione è stato, quindi, demandato alla contrattazione collettiva, che vi ha dato corso gradualmente, non potendo prescindere dalle risorse economiche rese in concreto disponibili a tal fine dalla finanza pubblica. Tanto è stato espressamente riconosciuto nella dichiarazione congiunta n. 5 contenuta nel CCNL 2002 - 2005, secondo cui: "Con riferimento all'art. 22, le parti affermano che la omogeneizzazione dell’indennità di amministrazione percepita dai dipendenti in servizio nei Ministeri accorpati ai sensi del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, non assume carattere negoziale essendo connessa con il riassetto delle Pubbliche Amministrazioni interessate. Le relative risorse, pertanto, devono essere oggetto di preciso finanziamento di legge non potendo il contratto collettivo provvedere al raggiungimento di tale obiettivo con le risorse derivanti dall'applicazione dell'Accordo sul costo del lavoro 23.7.93. Tuttavia le parti, nell'ambito delle limitate risorse contrattuati disponibili, si sono fatte carico di portare avanti il processo di riallineamento retributivo perseguito sin dal CCNL 16.5.95, attraverso un meccanismo di perequazione dei valori dell'indennità stessa".

La sentenza impugnata, non ha considerato la rilevanza assunta dagli indicati vincoli economici, se non quelli di cui all’art. 1 c. 25 della legge 233/2006, ritenuta inapplicabile "ratione temporis" alla vicenda dedotta in giudizio ed ha ritenuto che il mantenimento di trattamenti differenziati costituiva violazione dei principio di parità di trattamento per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45, comma 2.

17. Così giudicando la Corte territoriale si è discostata da quanto reiteratamente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui il principio espresso dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45, comma 2, (norma sostanzialmente sovrapponibile all’art. 45 del D.Lgs. n. 29 del 1993), secondo il quale le amministrazioni pubbliche devono garantire ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale, opera nell'ambito del sistema di inquadramento previsto dalla contrattazione collettiva, vietando trattamenti individuali migliorativi o peggiorativi rispetto a quelli ivi previsti, ma non costituisce parametro per giudicare delle eventuali differenziazioni operate in quella sede, così da non vietare ogni trattamento differenziato nei confronti di singole categorie di lavoratori, ma solo quelli contrastanti con specifiche previsioni normative; né, è stato parimenti affermato, in senso contrario valgono le indicazioni della sentenza n. 103 del 1989 della Corte costituzionale, restando estranee al sindacato del giudice le scelte compiute in sede di contrattazione collettiva, le quali, essendosi perfezionate in contraddittorio, escludono che al soggetto in posizione subalterna sia mancata la possibilità di far valere ragioni contro scelte arbitrarie del soggetto in posizione preminente (ex plurimis, Cass., SS.UU 10454/2008; Cass. 14331/14, 1037/14, 10105/2013, 4971/12, 5726/09, 6027/09, 12336/09, 4962/12).

18. Quanto alla violazione, prospettata dai controricorrenti, della violazione dei precetti costituzionali e del principio di non discriminazione deve rilevarsi che le argomentazioni svolte dai controricorrenti muovono dal presupposto che l'art. 45 del D.Lgs. n. 165 del 2001 imponga alle amministrazioni pubbliche di garantire comunque ed in ogni caso ai propri dipendenti parità di trattamento economico, vietando trattamenti ingiustificatamente differenziati e discriminatori.

19. Tale prospettazione contrasta con i principi sopra richiamati e non tiene conto del fatto che, quando la disparità trova titolo non nelle scelte in cui si estrinseca il potere direttivo del datore di lavoro (sia esso pubblico o privato), ma nelle pattuizioni dell'autonomia collettiva e in queste non si riscontrano finalità illecite, bensì mere valutazioni comparative, non ricorre più il conflitto del lavoratore con l’altrui iniziativa economica ( posto a base della motivazione della sentenza della Corte Cost. 103/89), ma, semmai, con l’autonomia negoziale delle parti collettive.

20. Attraverso quest’ultima si esprime, infatti, un bisogno di solidarietà che impone il ricorso a discipline che coinvolgano vaste categorie cui assicurare più vantaggiose condizioni contrattuali (non solo in campo lavorativo), solidarietà che, in nome del sostegno alle fasce marginali del gruppo rappresentato, ridistribuisce in maniera meno differenziata risorse e/o sacrifici, tenendo conto anche delle compatibilità economico/finanziarie del momento (Cass. 10105/2013).

21. Al contrario, la parità di trattamento - al di là delle apparenze - proprio perché postula uguale trattamento ad uguali fattispecie e, per converso, differente trattamento per fattispecie diverse, invece di "compattare" gli interessi dei rappresentati (come tende a fare, per lo più ed entro certi limiti, la contrattazione collettiva), finisce con articolarli in una gamma indefinita di distinguo, in proporzione diretta rispetto alla molteplicità delle situazioni (Cass. 10105/2013).

22. In tale prospettiva, non vi è irragionevole disparità di trattamento, se la retribuzione inferiore risponde ai parametri costituzionali della proporzionalità alla quantità e qualità del lavoro (art. 36 Cost.), considerato, peraltro che il legislatore, nel disporre che i trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalità e nelle misure previste dai contratti collettivi ha affidato alle parti sociali di definire anche le modalità, le misure e i tempi della perequazione, in modo da assicurare ai dipendenti un trattamento economico uniforme.

23. Non è ipotizzabile, come affermato da questa Corte (Cass. n. 10105/13, Cass. 16800/14) un contrasto della pattuizione collettiva con il (meno esteso) principio di non discriminazione, inidoneo a vietare ogni trattamento differenziato nei confronti delle singole categorie di lavoratori, rilevando sotto tale profilo solo le specifiche previsioni normative contenute nell’ordinamento. Nel corso degli anni non ne sono mancati esempi, come avvenuto con gli artt. 15 e 16 Stat., la L. n. 604 del 1966, art. 4, la L. n. 903 del 1977, artt. 1 e 37 la L. n. 125 del 1991, art. 4 (poi modificato dal D.Lgs. n. 196 del 2000, art. 8, ed ora trasfuso nell'art. 36 e segg. codice delle pari opportunità tra uomo e donna, vale a dire nel D.Lgs. 11 aprile 2006, n. 198), il D.Lgs. n. 215 del 2003 e il D.Lgs. n. 216 del 2003, che hanno dato attuazione alle direttive 2000/43/CE e 2000/78/CE, l'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (approvata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 10.12.48), le Convenzioni O.I.L. nn. 111 e 117 (ratificate, rispettivamente, con L. 6 febbraio 1963, n. 405 e con L. 13 luglio 1966, n. 657), l'art. 7 del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali (ratificato con L. 25 ottobre 1977, n. 881), il patto di New York 16-19.12.66, l'art. 69 del Trattato istitutivo della CECA, reso esecutivo in Italia con L. 25 giugno 1952, n. 766, l'art. 119 del Trattato istitutivo della CEE del 25.3.57, reso esecutivo con L. 14 ottobre 1957, n. 1203, la Carta sociale Europea, approvata il 18.6.61 e resa esecutiva con L. 3 luglio 1965, n. 929. Trattasi, come è di chiara evidenza, di ipotesi ben delimitate, inidonee ad enucleare un divieto di ogni trattamento differenziato nei termini prospettati dai controricorrenti .

24. L'Invocazione, da parte dei controricorrenti, della sentenza di questa Corte n. 19564/2006, non è conferente, perché relativa a fattispecie, diversa da quella oggetto del presente giudizio, nella quale era in discussione la pretesa dei lavoratori di conservare I'indennità di amministrazione prescindendo completamente dal nuovo regime retributivo in atto presso l’amministrazione di destinazione.

25. E nemmeno è utile il richiamo alla sentenza della Corte Costituzionale n. 241/2002, nella quale è stato affermato che, ferma la discrezionalità spettante ai legislatore nella scelta dei meccanismi di perequazione, sempreché sia fatta salva la adeguatezza dei mezzi volti ad assicurare un'esistenza libera e dignitosa dei lavoratori non può ritenersi irragionevole o palesemente arbitraria la scelta di graduare nei tempo la concessione e la retroattività di benefici economico-retributtvi; che, anzi, proprio la richiesta estensione della retroattività degli effetti economici determinerebbe una situazione incostituzionale, di sfondamento notevolissimo della copertura finanziaria, non rimediabile con i normali assestamenti di bilancio.

26. E', infine, inammissibile la deduzione dei controricorrenti relativa alla avvenuta cristallizzazione, da parte de! Ministero, del maggior trattamento dei dipendenti dell'ex Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, senza attribuzione ai medesimi di un assegno ad personam assorbibile con i successivi aumenti contrattuali, in quanto non risulta che essa sia stata posta nell'atto introduttivo del giudizio di primo grado.

27. Va rilevato, comunque, che dalia ipotizzata cristallizazione in nessun caso potrebbe discendere il riconoscimento del diritto azionato nel presente giudizio.

28. In definitiva il ricorso deve essere accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata.

29. Non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la controversia può essere decisa nel merito, con il rigetto delle originarie domande.

30. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza.

31. Le spese relative ai due gradi del giudizio di merito vanno compensate, avuto riguardo all'avvenuto consolidamento del quadro giurisprudenziale di legittimità in epoca successiva alla instaurazione del giudizio di primo grado ed alla pronuncia delle sentenze di merito.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso

Cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta le originarie domande. Condanna i controricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 3.000,00, per compensi professionali oltre spese prenotate a debito. Compensa le spese dei due gradi del giudizio di merito.